本帖最后由 龙庆王爷 于 2016-12-21 16:50 编辑
接收信息公开申请但不开具登记回执具有可诉性
2016年10月9日，孙某向盐城市公安局城南新区分局提交两份信息公开申请表，但城南新区公安分局拒绝开具收件登记回执。孙某于10月12日向盐城市公安局申请行政复议，请求确认城南分局接收申请人信息公开申请材料拒开登记回执违背法律政府规定或者明显不当，责令城南分局限期开具登记回执。10月13日，盐城市公安局作出盐公不决字【2016】7号《不予受理行政复议申请决定书》。孙某不服，于10月24日提起行政诉讼，要求撤销该不予受理决定。12月19日，盐都区人民法院向孙某送达了盐城市公安局的《行政答辩状》（案号【2016】苏0903行初字488号）。该局认为：“城南新区公安分局收到政府信息公开材料，是否开具回执属于程序性行政行为，不具有独立可诉性，不属于具体行政行为，（故）不属于行政复议受案范围。”孙某认为其理由不成立，具体如下： 一、不履行开具登记回执的法定职责，具有可诉性。盐城市公安局称：“对于孙某要求开具回执事宜，城南新区公安分局认为并无法律或规范明确要求。”明显违背法律及规范。苏政办发【2011】159号《关于全面推行服务承诺制首问负责制和限时办结制的实施意见》及盐政办发【2012】154号《关于全面推行和深化服务承诺制首问负责制和限时办结制的实施办法》均明确“有关事项不能现场办理或答复的，首问责任人要向服务对象出具回执。”盐城市公安局于2007年6月1日发布的《盐城市公安局公开服务承诺》，明确服务规范包括“积极推进首问负责制”。2012年12月5日盐城市公安局发布了盐公局【2012】155号关于印发《全市公安机关深入推行服务承诺制首问负责制和限时办结制实施方案》的通知，文件要求认真抓好落实苏公厅【2012】672号，并明确“执行首问负责制应当实行现场办理接待登记和收件回执制度。首问责任人应当对接待现场办理事项进行登记，登记内容包括：接待时间、来人姓名、联系方式、办事事由以及所收材料名称、数量，首问责任人和承办人等相关信息。登记事项应当由服务对象签字认可；有关事项不能现场办理或答复的，首问责任人要向服务对象出具回执，回执内容包括：首问责任人姓名及其联系电话、承诺办理或答复时间、监督投诉电话等。”因此，城南新区公安分局有向孙某开具收件登记回执的法定职责，在不能现场办理时，开具的回执内容应包括承诺办理或答复时间等。《江苏省政府办公厅印发关于贯彻实施《中华人民共和国行政复议法》的若干意见的通知》第５６条规定：“行政复议机关审查行政复议申请，以法律、法规、规章以及行政机关制定的合法有效的规定为依据。”第7条规定：“法律、法规、规章、上级行政机关和同级人民政府制定的规范性文件规定的职责，应当认定为行政复议法第六条第（九）项规定的“法定职责”。而根据行政复议法第六条第（九）项规定，城南新区分局不履行开具登记回执的法定职责，认为侵害自己合法权益的，具有可诉性，可以申请行政复议。 二、程序性行政行为，一概不具有可诉性于法无据。所有的具体行政行为均应依法定程序作出，故而，具体行政行为与程序性行政行为共生或为其成果。受理行为、答复行为、补证通知、听证通知均属于程序性行政行为，但是，不予受理的程序性行政行为、答复不符合要求的形式，均具有可诉性。法释〔2011〕17号《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第一条规定：“公民、法人或者其他组织（五）认为行政机关在政府信息公开工作中的其他具体行政行为侵犯其合法权益的，依法提起行政诉讼的，人民法院应当受理。”即，并不存在申请政府信息公开，则对于信息公开答复的具体行政行为作出前的其他程序性行为不可诉，或者其他程序性行为不可能属于具体行政行为的逻辑。法释〔2011〕17号第二条对于信息公开工作中不可诉的程序性行为作了排除处理，即“公民、法人或者其他组织对下列行为不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理：（一）因申请内容不明确，行政机关要求申请人作出更改、补充且对申请人权利义务不产生实际影响的告知行为；……”孙某的提起的诉讼并不在法定的排除范围。 不开登记回执的行政行为，与因申请内容不准确作出的补充通知的行政行为存在显著差异，法释〔2011〕17号第二条第（一）款不可诉的原因是，如果申请内容明确，而被申请人以不明确要求补正拖延的，如果申请人认为其理由明显不当，则可以置之不理，等到从提交申请满十五个工作日后，径直申请行政复议，要求确认被申请人未在十五个工作日内作出信息公开答复违法。此时，被申请人自然会说通知补正的时间不应计入，申请人则针对性地辩驳说要求补正的理由并不存在，申请的信息明确具体，如果复议机关或者人民法院认定申请内容明确，就会否定作出原行政行为机关的主张，而确认未按期作出答复违法。这时，就会发现，对补正通知的不服已通过对未按期作出答复的具体行政行为的复议得到救济，或者诉求被后者吞并。因此，最高院才将对补正通知不服排除在行政复议范围之外。 三、收件登记回执兼有受理回执的功能，不开具侵害原告的合法权益。具体行政行政为的概念，相对于抽象行政行为，盐城市公安局认可不开具回执属于行政行为，在其又不成立抽象行政行为的前提下，指称其不属于具体行政行为无法立足。《江苏省政务公开暂行办法》第16条规定：“政府信息公开义务人收到政府信息公开权利人申请后应当及时登记。”《盐城市政务公开办法》第十七条规定：“政府机关收到申请后，应当当场登记。”盐城市人民政府网站的依申请公开流程图上标注：受理机关登记（含网上登记）并开具《登记回执》。江苏省人民政府的信息公开指南在2016年更新前规定的登记程序与盐城市人民政府的一致，并明确是依据《政府信息公开条例》等规定制定。即履行登记手续及向申请人开具登记回执是行政机关完成受理的必要环节，百度可以发现，很多行政机关制定的回执名为“依申请公开受理回执”。因此，城南新区公安局拒绝开具回执，即是拒绝书面通知申请人业已受理。 政府信息公开申请在完成登记时确定受理，城南新区分局工作人员收下材料拒开回执，孙某当然无法确认申请是否被受理，当时也没有证据证明行政机关同意受理。因受理与否及受理时间无法确认，所以蔡某口头所称的十五个工作日从何时至何时也并不明确。如果不进行投诉及申请行政复议，站在孙某的角度，城南新区公安分局于何时答复全凭它高兴，在申请行政复议时，孙某根本无法向第三方证明其申请信息的内容，孙某出于救济权利的急迫性，他于10月12日即对城南新区公安局不履行开具登记回执的法定职责的行政行为，申请行政复议，完全符合程序正义及实体正义的要求。 市公安局认为不开具回执，并未侵害孙某的合法权益，难以说通。依法登记及实行收件回执制度有法律政策规范的明确规定，同时盐城市公安系统早从2007年起即推行首问负责制，向社会公众包括孙某作出承诺，因此，在特定情形下公安机关对孙某负有履行承诺的法定职责，孙某有要求其按制度履行承诺的权利，其不履行即是对其权利的侵害，更重要的是，城南新区不开具回执，使其所申请的内容处于不确定状态，无法获知收件人的姓名等信息。 四、不服信息公开答复不服时，如果可以提起确认不开回执违法或履行开具回执的法定职责的请求，则有可诉性。10月9日孙某提出信息公开申请，城南分局拒绝开具回执，假设城南新区公安分局在10月19日作出了其中两个申请的答复（同时假设孙某在10月19日前未就不开具回执申请行政复议），他要求公开的信息得到全部满足，形式也符合要求。那么，10月20日他能就不服相关信息公开答复申请行政复议吗？注意，此时答复已作出，再开具回执已无必要性；假如他在提起的行政复议中要求确认不开具回执违法，则该诉求显然与所凭据的信息公开答复无关。所以，他不服的是不开回执，而不是所获得的答复。此时，不开回执显明不是答复的不可诉的程序性行政行为。如果孙某对10月19日公开的答复中有一条信息没有依法公开不服申请复议（此外无其他瑕疵），那么他的复议请求，仍是围绕这个答复的内容与形式而言，仍不涉及没有开具回执的问题。如果盐城市公安局认为可以增加一条确认不开具回执违法的复议请求，则说明其有可诉性，则孙某在该行政行为发生后及时申请复议应受理；如果盐城市公安局认为上述情况下，不可以添加确认不开具回执或不履行开具回执的法定职责违法的请求，则又说明不开回执是一项独立可诉的行政行为，与未来的信息公开答复的合法性无关。 综上所述，城南新区公安机关接受孙某的信息公开申请，未履行开具收件登记回执或者受理回执的法定职责，具有可诉性，属于行政复议的受案范围，也不在行政诉讼不予受理的排除范围之外。其核心原因在于，开具回执的程序性行政行为本身，同时是申请人追求实质性权利的启步。开具回执与否，不涉及所申请公开的信息是否准确、是否存在、是否合法、是否可以公开的评价；它是政府信息公开事务的办事流程，也是超越信息公开事务、适用首问负责制的行政机关的工作职责，有它自身的独立性。 如果不开具登记回执不具有可诉性成立，则申请人在行政复议、行政诉讼途径之外，通过信访举报的途径救济，相关政府机关依然拒绝纠正时，我们将会发现，对于行政机关不履行法定职责、侵害申请人合法权益的事项，除非被针对的行政机关自愿整改，否则，人民群众将无任何法定渠道救济，只能听任公安机关张扬拔扈，而这显然是说不通，摆不上桌面的。 二O一六年十二月二十一日
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苏公网安备 32090202000770号
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